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粮食安全约束下的生物能源发展路径

点击次数:629 发布时间:2009/11/30
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粮食安全约束下的生物能源发展路径

当前能源与农业之间的关系已越来越密切。一方面,现代农业越来越多地使用石油及其制品,这种广泛采用“机械—化学技术群”的生产方式被称作“石油农业”;另一方面,随着生物能源产业的不断发展,当前粮价与油价的联动性日益增强,农产品的能源属性日渐显现,这很可能是农业领域的一场根本性革命。

2007—2008年国际粮价经历了一轮大幅上涨,人们普遍认为,生物能源产业的迅速扩张是粮价上涨的一个重要成因,并纷纷要求对该产业进行限制。而在我国人多地少的基本国情下,能源也面临着短缺,这就更需要我们进行统筹平衡,寻找粮食安全约束下的生物能源发展路径。

生物能源产业的产生背景和发展空间

生物能源是一个与化石能源相对应的概念,从广义上说,它是由自然界植物及有机质形成的各种能源,包括了人类早期利用能源的一些形式,如秸杆燃料、沼气等;而本文主要拟讨论狭义上的生物能源,指的是以某些农林产品为原料,借助工业手段转化而得的能源产品,如燃料乙醇、生物柴油等。

(一)消化过剩粮食:生物能源的产生背景

生物能源产业zui早出现在二战时的美国,其初衷并非为了解决能源问题,而是为了消化过剩的粮食。由于对*次世界大战后粮食过剩和价格暴跌的情形记忆犹新,早在二战结束前,美国政府就鼓励用谷物制造乙醇汽油,用作汽车燃料。近年来,美国推动生物能源的态度更为积极。布什曾在2007年的《国情咨文》中提出,在2017年美国至少会有350亿加仑的替代燃料,这一数字是2006年生物乙醇产量的7倍,如果折算成玉米原料,美国尚需增加4000万英亩的玉米种植面积。

美国对发展生物能源的积极态度,或许可以从如下角度来解释。长期以来,美国政府对农业生产提供了大量的补贴,同时由于价格上具有竞争力,美国每年又出口大量的农产品,这实际上相当于美国用财政资金间接地补贴了国外消费者。农业补贴政策的存在,当然有农场主的政治影响等多方面的因素,但客观上造成了美国的福利流失到国外。而现在美国将玉米等农产品大量用于能源生产,起到了减少出口、将福利留在国内的效果。从某种意义上说,美国发展生物能源产业,主要是为了解决粮食方面的问题。当然,后来又增加了能源安全、环保等多方面的考虑。

类似地,中国发展生物能源,zui初也主要是为了“消化”粮食。1998、1999连续两年我国粮食产量超过5亿吨,导致了库存剧增。在1998年前后,包括中央和省级储备粮在内的粮食库存超过3000亿公斤。粮食长期储藏后变成陈化粮,只能用作工业原料,但由于当时转化渠道狭窄,陈化粮的消化十分棘手。同时,也为了解决我国石油资源匮乏、进口依存度过大等问题,2000年8月国家经贸委布置开展研究乙醇汽油的任务。

此后,我国的生物能源产业正式起步。“十五”期间共建设了4家生物燃料乙醇生产厂,分别是黑龙江华润酒精有限责任公司、吉林燃料乙醇有限责任公司、河南天冠燃料乙醇有限公司、安徽丰原生化股份有限公司,2005年这4家指定企业的燃料乙醇年生产能力为102万吨,2006年增至144万吨。这些企业都以粮食为转化原料,除河南天冠公司外使用一部分小麦外,其余都使用玉米。2007年,中粮集团又分别在广西和河北建成投产了以木薯、红薯为主要原料的乙醇生产点。

(二)粮价与油价:生物能源的产业空间

作为连通农业和能源的一个新兴产业,生物能源事实上面临着两端约束。如果粮食价格大幅上涨,或者燃油价格大幅下跌,都可能使该产业失去生存空间。例如,有计算结果显示,若不考虑政府补贴,只有当原油价格在每桶70美元以上时,生产生物能源才是有利可图的。

而且,从“能源偿还比”的角度看,如果将“从农田到油箱”的整个流程都考虑在内,那么以目前的技术水平,生产燃料乙醇所得到的能量只比消耗掉的能量稍多一点。同时,由于粮价和油价都受供求的影响,生物能源的扩张将产生拉高粮价、压低油价的效应,使得该产业的前景更加不明朗。这种不确定性也表现在企业层面,例如当前国际四大粮商对生物能源的态度就各不相同:ADMzui为积极,邦吉次之,路易达孚相对保守,而嘉吉则根本不看好这个市场。

但另一方面,石油作为一种能源,长远来看必然需要有新的能源对其进行替代。据《BP世界能源统计2006》的数据,目前全球石油储量仅可供开采40年。因此对很多国家来说,发展生物能源产业成了一项长期的战略任务。

正是在这种背景下,各国纷纷出台了扶持生物能源产业发展的政策,除了对业内企业提供补贴外,一些国家还出台了强制性的能源替代法令。例如,美国在2005年颁布了《可再生燃料标准》,要求燃料商提高生物燃料的混合使用量,到2012年燃料混合将达到280亿升;法国规划了生物燃料到2015年占燃料比例达10%的目标;巴西更是早在1975年就颁布了《国家乙醇燃料计划》,要求提高乙醇在混合汽油中的比例。正是在这些政策的扶持下,生物能源产业才得以蹒跚起步。

近年,我国也出台了一系列的生物能源产业扶持政策。2006年1月《可再生能源法》正式实施;2006年,我国政府发布了《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》,同时还出台一些具体的财税扶持政策;2007年9月,国家发改委制订了《可再生能源中长期发展规划》,计划在未来15年内投资约1.5万亿元用于发展可再生能源,到2020年发展燃料乙醇至1500万吨、生物柴油500万吨

关于生物能源产业的争议

(一)生物能源产业带来的契机与挑战

众所周知,在恩格尔定律的作用下,人们对农产品的需求很容易饱和,这也是长期以来农产品价格和农业效益低下的重要原因。但生物能源产业打通了农产品与能源之间的关联,大大拓展了农产品的需求空间,这完全可能给农业带来一场根本性的革命。

具体到我国来看,生物能源产业的发展,有利于开发利用农村边际性土地资源,促进农民增收,同时使我国的种植业由现在的“粮、经、饲”三元结构升级为“粮、经、饲、能”四元结构,为农业发展打开新的空间。这种全新的转变,显然是解决“三农”问题的一个重大契机。

但从另一方面看,生物能源产业的发展,已对粮食安全形成了挑战。美国作为世界上zui大的玉米生产国,在2005/06年度,其玉米产量的14%被用于燃料乙醇的生产,而到2009/10年度,预计美国将有30%的玉米产量被用于乙醇生产。玉米需求的增加,导致“与其他农产品争地”的矛盾开始凸显,全球农业生产和贸易的格局都发生了变化。有专家认为,燃料乙醇热将造成世界8亿机动车主与20亿贫困人口争夺粮食。

在我国,由于行业前景看好,也曾出现过一阵生物能源的过热发展。在2005年左右,以燃料乙醇或非粮生物液体燃料等名目提出的意向建设生产能力已超过1000万吨,逼近了2020年才要达到的1500万吨的规划。除已获得国家批准的乙醇生产企业外,不少未获批准、主要以玉米为原料的燃料乙醇企业也纷纷投入生产,同时一些为乙醇生产企业提供原料的玉米酒精加工企业也圈地新建或改扩建生产工厂。

随着产业的迅速扩张,目前中国的生物能源产量已仅次于美国、巴西和欧盟,对粮食市场所产生的效应也日渐显现。在我国发展燃料乙醇的初期,主要是以陈化粮为生产原料,而随着陈化粮的耗尽,目前主要以新玉米为生产原料。玉米工业消费量占总消费量的比重,已由2002/03年度的11.88%提高到了2007/08年度的23.51%,以致在2006年我国出现了玉米和小麦的价格倒挂,即玉米价格超过了小麦。

面对这一局面,我国的相关主管部门及时提出了新的对策。2006年12月《国家发展改革委、财政部关于加强生物燃料乙醇项目建设管理,促进产业健康发展的通知》指出,“一些地区存在着产业过热倾向和盲目发展势头”,并强调要严格市场准入和项目核准。2007年7月,农业部出台了《农业生物质能产业发展规划(2007年-2015年)》,明确提出始终要把保障国家粮食安全作为农业发展的*任务,开发能源作物应坚持“不与人争粮、不与粮争地”的前提。

(二)不应简单地限制生物能源产业

当粮价大幅上涨时,全球要求停止生产生物能源的呼声此起彼伏。2008年4月,联合国国际农业研究磋商小组的粮食专家发出呼吁,要求停止使用以粮食为原料的乙醇类生物能源,以缓解日益严重的全球粮食危机。联合国食物权问题特别报告员让·齐格勒更是认为,以目前的方式来生产生物燃料,是一种“无法容忍的犯罪行为”,他已向联大人权理事会提出,应在5年内实现完全禁止这种燃料转化。

由于我国人多地少、农产品存在产需缺口,在国际社会反对发展生物能源的同时,国内的限制呼声也很强烈。但是,从基本国情及其他国家的动态来看,如果只是简单地对国内生物能源产业进行限制,并不符合我国的长远利益,而且管制的效果可能也并不理想。主要理由有如下几条。

*,限制生物能源行业的发展,从长远看不利于解决我国的能源安全问题。中国是石油资源相对贫乏的国家,据专家测算,我国石油的稳定供给期不会超过20年,不久的将来就会面临石油供给危机。我国的石油对外依存度已达到46.5%(2007年),而且其中60%以上的进口集中来自中东和非洲的5个国家。因此,我国不得不考虑能源供给的可持续性。生物能源作为一种理想的替代能源,其产业链的完备及生产技术的提升都需要较长时期的积累,因此我国需尽早对其进行大规模地探索,而非简单地进行限制。

第二,如果限制生物能源发展是出于稳定国内粮价的考虑,那么如果其他国家继续推广生物能源,国际粮价的上涨依然会传导至我国国内。2008年我国粮食产量达到52850万吨,谷物的自给率保持在了95%以上,但2007/08年度我国大豆的进口量却达到了3781.6万吨,自给率不足1/3。总体来看,我国的农产品供求已越来越融入国际市场,国内价格与国际价格的联动性也日益增强。从动态来看,其他国家(尤其是一些农业大国)并没有停止发展生物能源的迹象。在这种情况下,制国内生物能源产业的发展,效果可能并不明显。

第三,限制生物能源的发展,不利于保护农民利益,并且实施管制的成本很高、难度很大。如前所述,生物能源产业的发展,将有利于提高农民收入,从而成为解决“三农”问题的一个契机。如果对生物能源产业进行限制,自然就减少了农民从中受益的机会。更重要的是,简单地要求生物能源“不与粮争地”,可能会侵害农民的种植选择权。目前理论界倡导利用原先没有耕种价值的边际土地来生产非粮能源作物,但由于市场是统一的,如果在边际土地上生产非粮能源作物具有较高的效益,那么农户很可能会将耕地也用来种植这些作物。如果为了实现“不与粮争地”,而对农户的种植行为进行管制,不仅成本很高,也不利于保护法律赋予农户的种植选择权(如《农村土地承包法》第十六条规定,对一般耕地而言,农户有权自主组织生产经营)。而且,由于玉米、大豆等作物既是粮食又可作为生物能源的原料,在种植环节无法区分其用途去向,这同样给落实“不与人争粮、不与粮争地”的政策带来了困难。

zui后,从企业行为来看,企业以利润zui大化为目标,使得管制的难度大大增加。目前不少国内能源或粮食企业,以及外资企业都有计划向我国的生物能源行业进军,这将给行业管理带来较大的难度。随着将来生产主体和产能的增加,企业在逐利热情的支配下,尤其当油价处于高位时,很可能有部分企业会突破主管部门制定的规划。

以市场手段协调粮食安全与生物能源发展

如前所述,生物能源产业有可能对我国的粮食安全构成威胁,但从长期看发展生物能源又是大势所趋。总体而言,粮食安全的优先序高于能源安全,我们必须在确保粮食安全的前提下关注能源安全。在协调粮食安全和生物能源发展间关系的问题上,本文提出如下对策:

*,结合原油价格的变动,对生物能源产业征收弹性税。在2006年财政部等多部委联合发布的《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》中,提出了实施弹性亏损补贴的政策,即当石油价格高于企业正常生产经营保底价时,国家对市场主体不予补贴,而当油价长期低位运行时,将启动弹性亏损补贴机制。从前瞻的角度看,若担心生物能源发展过快而影响粮食安全,则可反其道而行之,在石油价格长期高于企业生产经营保底价时,开征专门针对生物能源行业的弹性税。

弹性税的具体构想为:该税种的税率与石油价格相挂钩,税率随油价的上升而提高,当油价低至一定程度时,则税率降为0。当税率提高时,由于削减了企业的税后利润,间接控制其对原料的需求,能防止生物能源“与人争粮”。与控制农户的种植选择相比,这一政策的好处在于,将措施转至企业环节,充分借助了市场的力量,大大降低政策的执行成本。

第二,适当提高农产品价格,以调控生物能源产业的扩张动力,并调动农业生产潜力。随着生物能源产业的发展,农产品供求格局发生了巨大的变化,成为导致2007—2008年国际粮价上涨的一个因素。在这一形势下,本文认为我国应顺势适当提高农产品价格,这具有以下几方面的意义。

首先,提高农产品价格能实现对生物能源产业的市场化调控。由于生物能源产业的运营与农产品价格密切相关,当农产品价格提高后,其利润空间被压缩,有利于防止产业过快扩张,从而维护粮食安全。其次,提高农产品价格有利于提高农民收入,使农民能切实从生物能源这一新兴行业中分享到收益。zui后,提高农产品价格还有利于调动农业生产潜力,提高农产品产量,促进边际土地的开发利用。

第三,对种植非粮能源作物的边际土地提供专项补贴,使“不与粮争地”具备可操作性。如前所述,在农户拥有种植选择权的情况下,即使大力号召种植非粮原料作物,生物能源产业依然有潜在的“与粮争地”的可能。对种植非粮能源作物的边际土地提供专项补贴,是解决此问题的一个办法。在操作上,这一补贴应仅对原先未种植粮食的边际土地提供,以使其在受补贴后具备经济上的开发价值。由于耕地既能种粮食又能种能源作物,而边际土地只能种能源作物,提供专项补贴就能有效地区分粮食作物和非粮能源作物的生产,防止生物能源产业“与粮争地”

 
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